پیوست الزام‌آور؛ حلقه مفقوده حکمرانی  در ایران

در ۲۷ شهریور ۱۴۰۴ هیات وزیران «راهبرد ملی پیشرفت صنعتی و ارتقای زنجیره‌های ارزش» را تصویب کرد و دولت عملا وارد دوره‌ای شد که انتظار می‌رود از حیث سیاست‌گذاری صنعتی، با گذشته متفاوت باشد. این سند از نظر جایگاه حقوقی و سطح تصویب، نسبت به متون راهبردی دو دهه اخیر یک پله بالاتر ایستاده است. اما پرسش اصلی برای من این نیست که سند چگونه تصویب شد، بلکه این است که آیا از نظر طراحی سازوکار اجرا به اندازه‌ای تکمیل شده که از سرنوشت اسناد پیشین جدا شود یا خیر. تجربه ایران نشان داده شکست سندها نه به دلیل ضعف در بیان جهت، بلکه به دلیل فقدان «سازوکار تحمیل جهت» رخ می‌دهد. 
ضرورت دارد فعالان و تصمیم‌سازان حوزه صنعت برای تحقق اهداف این سند همکاری کنند. البته نقد اسناد، آیین‌نامه‌ها و قوانین در سطوح مختلف می‌تواند به بهبود روند امور کمک کند و خود این سند نیز ایراداتی دارد که باید با رویکرد کارشناسی به آنها پرداخت. 
   نخستین نقطه ضعف سند از نگاه من این است که مأموریت‌ها گرچه تعریف شده‌اند، اما منطق انتخاب آنها تصریح نشده است. معلوم نیست بر چه مبنا، با چه تقدم و با چه معیار توقف یا جایگزینی انتخاب شده‌اند. مأموریت زمانی قابلیت دفاع دارد که «منطق تخصیص منابع محدود» را توضیح دهد. در غیر این صورت، مأموریت نوشته می‌شود اما با سلیقه سیاسی قابل جابه‌جایی است؛ و این همان روزنه‌ای است که انحراف سیاست از آن آغاز می‌شود. 
 دومین ضعف سند آن است که اهداف کمی مهمی تعیین شده، اما این اهداف به ابزار سیاستی گره نخورده‌اند. وقتی گفته می‌شود خام‌فروشی باید کاهش یابد یا صادرات افزایش پیدا کند، سند توضیح نمی‌دهد این هدف دقیقا با چه اهرم الزام یا تغییر تنظیمی تبدیل به رفتار خواهد شد؛ با مالیات؟ با ممنوعیت مجوز؟ با شرط خوراک؟ با محدودیت معافیت؟ تا زمانی که میان «هدف» و «ابزار الزام» پلی ایجاد نشود، هدف به شکل شعار باقی می‌ماند نه سیاست قابل اجرا. 
 سومین ضعف، فقدان سیاست‌های بازدارنده است. هیچ سندی با تشویق صرف اصلاح ساختار ایجاد نمی‌کند. سند جدید می‌گوید باید زنجیره‌های ارزش توسعه یابد، اما نمی‌گوید چه چیزی باید متوقف یا ممنوع شود. این سکوت بسیار تعیین‌کننده است. نبود بندهایی از جنس ممنوعیت و توقف، سبب می‌شود ساختار غلط موجود بدون هزینه ادامه یابد و سیاست صنعتی عملا به توصیه تقلیل پیدا کند. 
  چهارمین ضعف در شکاف میان «زنجیره‌محوری در متن» و «حلقه‌محوری در تصمیم‌سازی» است. متن سند از زنجیره سخن می‌گوید اما دستگاه‌های تصمیم‌گیر همچنان در منطق بخشی رفتار می‌کنند. 
وزارت نفت درباره خوراک، بانک مرکزی درباره ارز، نیرو درباره انرژی، بیمه درباره دارو و وزارت صنعت درباره مجوز تصمیم می‌گیرند، بی‌آن‌که اثر هر تصمیم بر کل زنجیره الزاما بررسی شود. سیاست صنعتی زمانی زنجیره‌ای می‌شود که هیچ تصمیم بخشی بدون ارزیابی اثر زنجیره‌ای مجاز به اجرا نباشد. 
در کنار این شکاف، یک کاستی مهم‌تر نیز وجود دارد: سند، هماهنگی میان دستگاه‌ها را به یک کارگروه ارجاع داده است، اما این کارگروه فاقد ابزار الزام برای توقف تصمیمات متعارض با زنجیره است. هماهنگی بدون قدرت توقف، فقط «اطلاع‌رسانی» است، نه «حکمرانی». تا زمانی که نهادی فراتر از کارگروه مشورتی اختیار توقف یا تعدیل تصمیمات بخشی را نداشته باشد، تصمیم‌های جزیره‌ای بر سند زنجیره‌محور غلبه خواهند کرد. 
 پنجمین ضعف در فقدان ابزارهای الزام‌آور برای تغییر رفتار واحدهای صنعتی است. سند از تکمیل زنجیره سخن می‌گوید، اما هیچ قید و شرطی برای دریافت خوراک، مجوز، تسهیلات یا معافیت در جهت تحقق این زنجیره وضع نکرده است. تا زمانی که حمایت از بنگاه مشروط نشود، حمایت به سیاست تبدیل نمی‌شود و صرفا به انتقال منابع 
بدل می‌شود. 
 ششمین ضعف آن است که منابع حمایتی در سند به صورت «مشروط» تعریف نشده‌اند. در هیچ بخش از متن تصریح نشده دریافت هر گونه کمک، یارانه، تسهیلات یا معافیت منوط به تحقق یک الزام مشخص در زنجیره ارزش است. حمایت زمانی سیاست محسوب می‌شود که به نتیجه مطلوب گره بخورد؛ وگرنه به شکل فعلی، حمایت می‌تواند حتی به تداوم الگوی خام‌فروشی خدمت کند. 
   هفتمین ضعف، نبود سازوکار الزام برای مهار تعارضات بین وزارتخانه‌ها و نهادهای هم‌عرض است. سند، هماهنگی را به «کارگروه» واگذار کرده است، در حالی که کارگروه ابزاری برای الزام ندارد. در ساختار دولت، هر وزارتخانه منطق خود را دارد و عمل هرکدام می‌تواند به زیان سیاست صنعتی در سطح زنجیره باشد. اگر نهادی با اختیار توقف تصمیمات متناقض با زنجیره تعریف نشود، سند به لحاظ واقعی فاقد «قدرت اعمال» خواهد بود و صرفا نقش یک متن راهنما را بازی می‌کند. 
 هشتمین ضعف، نبود برنامه واکنش به ریسک است. در متن سند، تهدیدهایی همچون ناترازی انرژی، محدودیت ارزی، تحریم و ریسک تأمین مواد اولیه شناسایی شده‌اند، اما راهبردهای مقابله‌ای بیان نشده است. سندی که تنها برای شرایط عادی نوشته شده باشد، در نخستین بحران اجرایی متوقف می‌شود. سیاست صنعتی باید از پیش بداند که اگر در زمستان انرژی محدود شد، اولویت با کدام حلقه زنجیره است؛ اگر ارز محدود شد، صادرات خام تعلیق می‌شود یا حمایت جابه‌جا می‌شود؛ اگر تحریم رخ داد، مسیر واردات جایگزین چیست. نبود این سناریوها، سند را در برابر نخستین شوک بی‌دفاع می‌گذارد. 
 نهمین ضعف آن است که بخش اجرایی سند به آینده‌ای نامعلوم حواله شده است. گفته شده اسناد بخشی بعدا ظرف شش ماه تهیه خواهد شد؛ اما تجربه نشان می‌دهد هر سیاستی که ابزار اجرایی آن به آینده موکول شود، یا تدوین نمی‌شود یا بی‌اثر اجرا می‌شود. تعویق در تعیین ابزار به معنی تعلیق در اجراست. در چنین وضعیتی، سند از همین امروز وارد دوره فرسایش خاموش می‌شود: پیش از آن‌که اجرا شود، کارآمدی خود را از دست می‌دهد. 
این مجموعه نه‌گانه از ضعف‌ها یک پیام واحد دارد: سند موجود، اگرچه از نظر جهت درست است، اما هنوز به مرحله «سیاست عملیاتی» نرسیده است. سیاست زمانی آغاز می‌شود که سه پرسش هم‌زمان پاسخ داده شود: 
۱) چه باید انجام شود، 
۲) چه نباید انجام شود، 
۳) اگر خلاف آن عمل شد، چه هزینه‌ای باید اعمال شود. 
سند فعلی عمدتا به پرسش نخست پاسخ داده و دو پرسش دیگر را به آینده و تشخیص مجریان واگذار کرده است. در نتیجه خطر آن وجود دارد که این سند نیز همان مسیر متون گذشته را تکرار کند: ثبت، ابلاغ، ارجاع به دستگاه‌ها و نهایتا بی‌اثر شدن در عمل. 
تأکید می‌کنم این نکات با رویکرد کارشناسی مطرح شده‌اند و نباید به‌عنوان تضعیف سند تلقی شوند؛ بلکه در واقع برای حمایت از آن و جلوگیری از فرسایش آن است. اکنون که سند در سطح هیات وزیران تصویب شده، تنها راه جلوگیری از تکرار سرنوشت اسناد قبلی، افزودن پیوست الزام‌آور به متن موجود است؛ پیوستی که تکلیف ممنوعیت‌ها، شرط حمایت، سازوکار توقف تصمیمات جزیره‌ای و نحوه واکنش به ریسک‌ها را مشخص کند.